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广东省佛山市中级人民法院

行政判决书

（2007）佛中法行终字第144号

上诉人（原审被告）：佛山市房产管理局。住所地：广东省佛山市禅城区南堤路28号。

法定代表人：林灼杰，局长。

委托代理人：陈小勇，佛山市建设局房屋管理科副科长。

委托代理人：徐凯仪，广东天伦律师事务所佛山分所律师。

被上诉人（原审原告）：黄德才，男，汉族，1938年3月28日出生，户籍所在地：(略)。

上诉人佛山市房产管理局因黄德才诉其房屋拆迁管理行政裁决纠纷，不服佛山市禅城区人民法院（2007）佛禅法行初字第46号行政判决，向本院提出了上诉。本院受理后，依法组成由审判员谢少清担任审判长、审判员刘建红、陈秉全参加评议的合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：佛山市房产管理局于1989年3月17日核发粤房字第0570088号房屋所有权证，确认黄德才是佛山市文沙南街103号房屋所有权人，并在“附记”中注明：“此屋只有上盖权，按城市建设局修建字第000086批准此屋在原基础上加层（第二层）作临时建筑处理”。2002年8月22日，佛山市房产管理局核发拆许字（2002）第19号房屋拆迁许可证，确定由佛山市公用事业管理局对包括黄德才所有的房屋在内的一批房屋及其附属物进行拆迁，拆迁期限从2002年8月22日至10月31日，拆迁实施单位是佛山市东建集团有限公司（以下简称东建公司）。黄德才与拆迁单位在拆迁补偿问题上未能达成一致，但佛山市文沙南街103号房屋已在拆迁期限内被拆除。2005年7月15日，黄德才与拆迁实施单位协商，拆迁单位提出了补偿方案，黄德才表示不同意，要求按照二层有同等产权计算补偿房屋面积。双方协商无果，黄德才遂于2005年12月26日向佛山市房产管理局书面提交裁决申请书。2007年4月26日，佛山市房产管理局作出《不予受理决定书》，决定对黄德才的行政裁决申请不予受理。黄德才不服该决定，于2007年7月9日起诉，形成行政诉讼。

原审认为：案件的争议焦点为：1、佛山市房产管理局于2007年4月26日作出的《不予受理决定书》是否合法，包括：（1）佛山市房产管理局有无对黄德才申请作出行政裁决的法定职权和职责；（2）黄德才的申请是否符合行政裁决的条件，有无超出申请期限；（3）佛山市房产管理局作出《不予受理决定书》适用法律法规是否正确。2、黄德才请求判令佛山市房产管理局对拆迁单位东建公司违法拆迁及赔偿被拆迁人损失作出行政裁决，并履行房屋拆迁的监督、管理的诉讼请求是否属于行政诉讼的审查范围。

关于佛山市房产管理局有无对黄德才申请作出行政裁决的法定职权和职责的问题，《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第十六条对行政裁决主管部门作出了规定。黄德才是涉案讼争拆迁房屋的所有权人，佛山市房产管理局是负责佛山市行政区域内房屋拆迁管理的行政机关，佛山市房产管理局有对黄德才提出的行政裁决申请进行审查并作出处理的法定职权。同时，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条也规定了拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时的处理方法，该规定是对拆迁补偿安置纠纷处理方式的排他性规定，即拆迁人与被拆迁人达不成拆迁补偿安置协议时，需经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。第十六条第二款还规定了对裁决不服的诉讼救济方式，上述规定表明了对于拆迁补偿安置协议无法达成发生纠纷时，必须先申请房屋主管部门裁决，对裁决不服才能提起诉讼。因此，该规定同时确定了佛山市房产管理局具有接受拆迁当事人的申请并对双方无法达成协议的拆迁补偿安置问题作出行政裁决的职责。也就是说，由于行政法规对拆迁当事人之间的拆迁补偿安置纠纷的救济方式作出了严格的规定，佛山市房产管理局有权对辖区内的拆迁当事人提出的行政裁决申请进行审查并作出处理，同时对符合法定条件、不违反法律规定的申请必须受理并作出裁决。

关于黄德才的行政裁决申请是否符合法定申请条件，有无超过申请期限的问题。佛山市房产管理局提出黄德才的申请超过了拆迁期限，其有权不予受理的意见。但《城市房屋拆迁管理条例》对于拆迁房屋的补偿安置问题仅规定了救济方式，并未要求行政裁决申请必须在拆迁期限内提出，该法规第九条规定了拆迁人应在拆迁期限内完成房屋拆迁，是指双方应该达成拆迁补偿安置协议并实施拆迁的期限，对于达不成拆迁补偿安置协议的情况，则应由拆迁主管部门以行政裁决的方式确定搬迁期限。第十六条第二款规定了“当事人对裁决不服的，可以在裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行”。可见，裁决后三个月，拆迁行为还可以依法进行；该法规第十七条还规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的……”，由此可见，行政裁决还可以对未达成拆迁补偿安置协议的情况作出裁决，并重新确定搬迁期限。综合上述规定的逻辑性上，虽然隐含着行政裁决申请在达不成拆迁协议后提出，再以裁决为根据拆迁，但并未明文规定行政相对人申请行政裁决的期限，按期限法定原则，未禁止则合法，法律法规未对申请行政裁决的期限作出明确规定，故黄德才的申请并未违反法律规定，佛山市房产管理局的意见没有法律依据，不予采纳。黄德才的申请虽然在房屋拆迁期限后三年才提出，但2005年7月15日的会议记录证明拆迁人与被拆迁人仍在就拆迁补偿安置问题进行协商，当事人在协商无果后向佛山市房产管理局提出行政裁决申请，符合《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定，故黄德才的申请符合法定的行政裁决申请条件，不存在超过行政裁决申请期限的问题。

关于佛山市房产管理局作出《不予受理决定书》适用法律法律是否正确的问题。佛山市房产管理局提出黄德才的申请属于《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条第一款第（四）、（五）项规定的情形，应当不予受理的意见。黄德才则提出，《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》有“房屋已经灭失的”不予受理行政裁决申请之说，并未界定灭失的时间。佛山市房产管理局框定“在提交裁决申请前拆除的（房屋）”，是主观的，没有法律依据。所谓“房屋灭失的”应当是指业权人主张权利的客体灭失的。如在拆迁许可证颁发前自然灭失的房屋，即拆迁管理部门发出拆迁许可证前房屋不存在，房屋所有权已经灭失，拆迁管理部门没有可以作出裁决权利的依据，故不予受理裁决申请。黄德才认为佛山市房产管理局援引该条款是适用法律不当，并造成黄德才权利救济真空。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》是建设部根据行政法规制定的部门规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，人民法院在审理行政案件时参照国务院部委根据法律、行政法规制定的规章。故对于该条文的适用主要考虑以下几方面的因素：1、适用该条文的规定是否与现行的法律、行政法规发生冲突；2、适用该条文是否危害国家、集体的利益和他人的合法权益；3、对于该条文未明确界定的部分是否违反法律原则和其立法本意。其一、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定了房屋拆迁管理部门不予受理行政裁决申请的情形，其中第（四）项规定“房屋已经灭失的”，对于房屋灭失的情况，该规章并未明确界定房屋灭失是指在拆迁许可前灭失或发生纠纷前、申请裁决前灭失，对于“灭失”也没有作出明确的规定，结合本案的情况，讼争房屋是在拆迁期限内由拆迁人依据拆迁许可证进行了拆除，黄德才与拆迁人没有就拆迁补偿安置问题达成协议，但也没有明确反对拆迁人对房屋的拆除行为，拆迁人并不是基于法律法规的规定对讼争房屋进行强制拆除，拆迁补偿安置问题应由双方协商解决，协商不成的在当事人申请后由房屋拆迁管理部门进行裁决。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定了拆迁人与被拆迁人在无法达成协议时的救济方式为行政裁决，故在适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》的规定时不应与该《城市房屋拆迁管理条例》的规定产生冲突，虽然《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中对于灭失的情况没有作出详细的规定，但其上位法对于拆迁中的补偿安置问题的处理作出了明确规定，正常的拆迁行为导致拆迁房屋被拆除，其补偿安置问题在协商不成后提出行政裁决申请的，不能以房屋灭失为由不予受理。其二、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定被拆迁房屋灭失的不予裁决，但黄德才与拆迁人没有达成补偿安置协议，拆迁人拆除房屋的行为是在拆迁期限内完成的，虽然黄德才表示拆迁人口头承诺“只要房管部门承认二层产权我们就进行补偿”的说法没有证据支持，但事实上黄德才在补偿问题悬而未决的情况下，仍配合拆迁人完成了房屋的拆除，有利于社会公共利益或他人利益的实现。故，以房屋的拆迁等同于房屋的灭失，从而不予裁决，与法律正义与公正的价值取向相悖；对于拆迁补偿安置问题，根据最高人民法院法释（2005）9号公告，黄德才也不能以民事诉讼起诉寻求救济；《城市房屋拆迁管理条例》第十六条也规定了拆迁人与被拆迁人在无法达成协议时的救济方式为行政裁决。因此，案件的讼争房屋被拆除后，如果适用《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定被拆迁房屋灭失的不予裁决，势必造成黄德才救济真空，侵害了黄德才获得房屋补偿安置的合法权益。其三、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条作出被拆迁房屋灭失的不予裁决的规定是基于房屋所有权的客体灭失，所有权随之丧失，故拆迁当事人的身份